（中国就业促进会）

[导读]党的十八大报告明确指出，推进经济结构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向。必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。就业的结构性矛盾即属于重大结构性问题 。“

党的十八大报告明确指出，推进经济结构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向。必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。就业的结构性矛盾即属于重大结构性问题 。“十二五”中后期，我国就业在继续面对劳动力供大于求总量矛盾的同时，又迎来了不断加剧的结构性矛盾。特别是部分企业招工难的范围在扩大，时间在拉长；以大学生为主体的青年就业问题不仅数量增加，并且难度加大。出现了招工难与就业难两难并行的复杂局面。回顾新中国成立后特别是改革开放以后的几十年中，我国就业一直是以解决总量性矛盾为主线，将解决就业岗位的短缺和应对劳动力过剩问题作为主要任务。而在进入新的时期，当就业结构性矛盾在全国不断加剧，并在部分地区逐步上升为主要矛盾时，其具有什么新的特点，我们应如何去认识？其与经济结构调整有何关系，我们应如何来应对？现有的促进就业的政策措施是否仍然适用，还需要在哪些方面补充和完善？等等，都构成了对中国就业的新挑战。本课题旨在通过深入研究当前日益凸显的就业结构性矛盾问题，重点分析其基本特征及成因，并在充分借鉴国内外经验做法的基础上，提出应对就业结构性矛盾的工作思路和对策建议，以供行政部门决策参考。

一、就业结构性矛盾的基本特征及其成因

就业结构性矛盾是在市场供求总量基本相当的情况下，人力资源供给与岗位需求产生的不匹配。其突出表现是，在一批劳动者难以实现就业的同时，另有一批企业则难以招到员工。当这个两难问题超过一定程度时，结构性矛盾将上升为主要矛盾。就业结构性矛盾是经济社会发展不协调不平衡造成的结构性矛盾在就业领域的集中反映。每个国家在其发展的不同阶段和不同情况下，就业结构性矛盾都会有不同特点。当前我国就业的结构性矛盾与劳动力总量过剩引发的就业难具有显著的不同。例如改革开放前30年，由于劳动力供大于求的总量矛盾累积到积重难返的地步，缓解总量过剩的压力必然成为压倒一切的政治任务，此时结构性问题基本可以忽略不计。我国就业的结构性矛盾也与劳动力绝对短缺引发的招工难不同。例如前苏联时期，由于其在二战战后几十年新生劳动力的严重短缺，加之过于庞大的国民经济体系和国防军事系统耗尽了并不充沛的人力资源，使得就业长期处于劳动力总量短缺和企业招工难的困境。因此，我国当前的就业结构性矛盾是在多种因素相互交织作用影响下形成的，并由此导致就业局面日趋复杂，就业矛盾日益尖锐。

从以下三个方面可以观察我国就业结构性矛盾加剧的状况：其一，对全国100个城市人力资源市场供求变化状况的持续监测表明，从2001年至2012年的12年期间，市场岗位空缺与求职人数的比率已从0.71:1逐年上升，2004-2009年年均为0.95:1,2010-2012连续三年年均为1.04:1。这表明市场供求总量是基本相当的。但进一步的观察表明，市场供求的匹配度却出现越来越大的差距，特别是技能劳动者和专业技术人员的供求缺口明显加大，从2003年以来一直保持在年均1.5:1以上，而2010-2012年年均比率已超过2:1的水平。同时，由于部分中小企业难以提供较高的薪资水准和良好的劳动条件，生产运输操作工之类的普工和商业、服务业人员供求缺口也在加大，其求人倍率近3年已跃升到1.2:1的水平。其二，与此同时，在市场就业机会平衡的状况下，以高校毕业生为主体的青年就业难的问题却日益突出，近3年更进一步加剧。据国家统计局调查统计，16-24岁青年失业率近三年来一直高于城镇全口径的失业率，并且从2011年1月以来呈逐月提高趋势，到2013年10月已达到9%以上，比2011年1月提高3个多百分点。在大学生就业喊难的同时，许多企业却反映急需的人力资源缺口填不满。其三，据对100个城市人力资源市场供求变化持续监测，2001-2012年的12年期间，第二产业的用人需求比重从2001年的25.7%持续上升，至2012年达到41.2%，上升了15.5个百分点；第三产业的用人需求比重从2001年的72.5%持续下降，至2012年达到57.1%，下降了15.4个百分点。由此可以看出，在十几年就业总量不断扩大的过程中，二产对就业需求比重的加大和三产对就业需求比重的缩小，都与优化产业结构和就业结构形成背道而驰之势，由此酿成结构性矛盾的加剧。

（一）产业结构调整特别是升级换代导致就业矛盾尖锐

从经济发展的内生需求角度看，产业结构变化是就业结构变化的根本动因。正是产业结构的大调整导致劳动力结构必须相应调整。

对于产业调整带来的就业问题，以往我们主要关注的是在那些夕阳产业调整中的老职工转移安置问题，而当前更多出现的是在产业升级换代特别是新兴产业发展中技术技能人才的短缺问题。从今后的发展趋势看，这两种情况将会同时出现并持续产生。一方面，在大力调整夕阳产业和淘汰落后产能时，要对涉及职工的转移安置提供帮助，“十一五”期间，按照《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》提出的淘汰落后产能目标任务，在全国电力、钢铁、水泥、焦炭、造纸等12个行业共涉及职工约225万人。“十二五”期间，随着淘汰落后产能力度的加大和化解过剩产能的开始启动，涉及转移安置职工的任务将进一步加重。另一方面，新兴产业在我国具有良好的发展前景。根据我国设定的目标，到2020年，战略性新兴产业的增加值占国内生产总值的比重将达到15%左右。国际经验表明，新兴产业不仅具有扩大就业的潜力，而且也能显著提高就业质量。例如，美国在其《美国复苏与再投资法案》中，将发展新能源作为主攻领域之一，并测算出在新能源领域每投资10亿美元，能够为其创造2万—3万个就业岗位，计划在十年内每年投资150亿美元，共创造500万个就业岗位。我国新兴产业在发展中也面临着一些重大问题亟待解决，其中技术技能人才的短缺就是一个十分突出的问题。据对我国人力资源市场长期观测显示，技术技能人才特别是高级工程师、高级技师十分紧缺，近十年来始终处于严重供不应求的状态。因此，无论是现有产业升级还是新兴产业发展，如果无法满足其对主要依托的高素质人力资源的需求，则难以适应产业、企业发展的需要。

这种状况的背后有着深刻的成因：中国目前正处于工业化快速推进，产业结构加速调整的过程。发达国家的发展历程表明，当一个国家进入后工业化时，产业结构将由“二三一”向“三二一”转变，第三产业比重越来越大，国民经济将向以服务业为主体的方向发展。目前服务业占GDp的比重，世界各国平均为60%，发达国家在75%以上。与之相比，我国产业结构仍呈现“二三一”的局面，产业结构偏重（二产GDp占45%），服务业比重偏低（三产GDp占45%）。这一点在三次产业的就业构成中更能清晰地体现出来，我国第三产业就业人员占从业人员总量比重为36%，远低于发达国家60%－75%的水平，且第三产业中现代服务业特别是具有研发创新内涵的行业就业人员比重更低。毋庸置疑，改革开放以来我国产业与全球化经济的关系已产生重大调整，从以往的主要依靠出口初级产品换汇、进口制成品来推动工业化，发展到目前出口产品中制成品已占到大头，但在出口的产品和服务中，高新技术含量和智力密集程度仍处于较低水准。因此，从经济全球化和国际分工的角度看，我国依然处于产业链和价值分配链条的中低端，在全球中高端就业岗位的配置上我们依然处于极为不利的态势。从产业结构与就业结构相协调的角度分析，我国产业结构的调整升级由于速率较慢以及层次不高，也不能适应中国就业结构调整的要求，甚至在某些时期和某些方面出现了渐行渐远的趋势。因此，产业结构调整特别是升级换代必须加快步伐，与之相应的人力资源结构调整特别是解决技术技能人才短缺的问题也必须予以正视。此外，由于科技进步、有机构成变化、劳动生产率提高等因素，也使一些企业减少新员工吸纳，甚至排挤出部分劳动力，这也会导致就业的结构性问题。

（二）区域经济格局调整特别是中西部地区加快发展导致劳动力流动新变化

从经济发展的地区性需求角度看，区域经济格局变化是劳动力流动变化的主要动因。正是由于区域经济格局的大调整导致劳动力流动和就业格局出现了新的变化。

改革开放以来，我国区域经济格局主要表现为“东高西低”，即东部快速发展，西部发展速度相对较低。与之相适应，劳动力流动也呈现从中西部向东部转移的特点。近年来，我国区域经济格局开始发生变化，中西部经济发展速度明显快于东部。劳动力流向也出现了一些新变化，一些中西部省份在省内务工的比例不断攀升，而到省外务工则下降。同时，东部经济发达地区，如珠三角、长三角劳动力短缺现象日趋严重。统计显示，2008年1季度至2010年4季度期间的12个季度中，东部地区的求人倍率有8个季度均高于1。以往在中西部地区，劳动力供求矛盾的显现主要是就业难的问题，随着西部开发战略的实施和部分行业企业向内地迁移，我国中西部一些地区也开始出现劳动力短缺。

近几年来，由于成本上涨、人民币持续升值、金融危机严重影响等因素，东部地区过去那种以高度消耗资源、高度依赖出口市场并以低工资、低成本、低价格为主要竞争优势的传统发展模式受到严峻挑战。例如上海、北京等地近几年无论是工业增加值还是固定资产投资的增速，都明显低于中部地区。东部一些地区，囿于资源、环境、土地、劳动力等成本的提高，不得不腾笼换鸟，将传统产业逐步向中西部资源条件和交通条件较好的地区转移，并开始将高附加值和高技术含量的高端产业作为本地发展的重点。但总的态势是，由于产业结构调整严重滞后，以现代服务业和智力密集型产业为主的后工业化模式尚在探索，而高成本的压力已对劳动力流动产生了强烈的挤压效应，不仅普通劳动力甚至包括一些高素质的劳动力都被迫转投它方，由此加剧了东部地区招工难和留人难。

（三）企业用工成本的承受力与劳动者高期望值的矛盾导致供求双方难以对接

从供求双方匹配的角度看，企业用工成本承受力有限与劳动者就业期望值升高的不匹配，是劳动力供求难以对接的重要原因。正是由于供求双方的差距不断扩大，造成企业招工难、留人难的问题不断增多。

过去多年来，中国发展的最大优势是，具有劳动力、土地、资源价格低的综合成本优势和相对完整的产业配套能力，从而刺激国内外资本通过低成本、低价格获取竞争优势，造就了中国成为全球的加工制造中心。然而当前这种局面已发生变化，随着最低工资标准和农民工工资的大幅提高，廉价劳动力大大减少，与周边一些国家相比，我国劳动力成本低的传统优势正在逐步消退。从国家统计局发布的数据来看，从2009年以来，货币工资一直以两位数的速度快速增长，且增速逐年加快。工资快速增长必然带动企业其他人工成本整体水平加快上升，企业成本支出压力也会相应增大。但如果货币工资增长过快，超过劳动生产率增长，企业将无法承受。据测算，目前我国工资成本已与马来西亚、印度、泰国接近，高于菲律宾、印尼、巴基斯坦、斯里兰卡、越南等。据调查反映，当前工资增长和企业承受能力的矛盾已导致许多中小企业和大型劳动密集企业的普工短缺。

企业用工成本与劳动力期望值升高难以对接的成因是复杂的，但无可置疑的是，这与相当一部分企业“锁定低端”的发展思路有直接关系。由于缺乏核心技术，满足于贴牌代工，一味追求压低人工成本，不在增加产品附加值上下功夫，从而导致这些企业长期徘徊在产业链的最低端，根本无法满足职工增加工资的要求。同时，这也与一些企业的用工模式一味追求“招之即来，挥之即去”不无关系。这些企业始终难以从资本原始积累的阶段跃升，从未树立企业与职工共赢的观念，而仅仅满足于掠夺低素质劳动力创造的不多的剩余价值，此外，由于农业税的免除，加上各项补贴、新农保、新农合等政策影响，农民的生存环境有了很大改善，在一定程度上弱化了许多农民外出打工的动力。与上世纪90年代相比，城镇职工与农民工的工资对比也出现了越来越不利于农民工的变化趋势。城镇职工的工资加福利已从过去的大致相当变为大幅超过农民工，导致城镇对农民工的吸引力减弱。新一代农民工与他们的父兄相比，无疑更加向往和追求高工资、条件好、不受累的工作，而相当一部分人并未从自身素质、能力和价值观上做好实际准备。上述这些情况对传统的低端劳动力无限供给的理念提出了严肃的挑战，也提醒我们必须注意解决企业承受力与劳动力期望值的合理对接问题，有针对性地做好对企业用人和劳动者就业的引导工作。

（四）教育体制改革滞后导致人才培养与市场需求不适应

从人力资源供给的质量上看，经济发展特别是产业、企业发展所需人才的严重短缺，是导致就业结构性矛盾的最要害的问题。而正是教育体制改革的滞后，使其所培养的大量人员不能成为产业、企业发展所需要的适合人才。

2013年中国高校毕业生达到699万人，实际比去年增加了19万人，应该讲增幅并不大。但今年大学生就业市场整体不太景气，毕业生离校时的就业率下降了3个百分点。主要表现为：一方面企业用人需求下降，据人社部一线观察得到的数据，从2011年到2013年以来，企业对大学生的实际需求一直在下降。聘用高校毕业生企业的比例下降得比较明显，2013年一季度比2011年一季度下降了20几个百分点。另一方面，今年需要就业的大学生占了整个劳动力市场新生劳动力的47%，而市场实际能提供的适合岗位却显得不足。从中国劳动力市场信息网监测中心的数据可以看出，大学生总体就业机会不如职高、中专、技校。不少调查也反映，高职、高专的就业情况普遍好于普通高校。大学生薪酬水平上升也很慢，与全国职工的平均工资有较大差距。

造成大学生就业市场供求矛盾如此尖锐的原因是多方面的，社会各方面对此也多有分析评论。其一，我国教育培养模式难以适应人力资源市场的实际需求，在我国经济体系加速与市场对接的同时，教育体系却基本不顾及市场的需要和变化，以供给为导向的惯性难以转向市场需求导向，正如许多研究显示，我国大学教育计划经济色彩浓厚，教育层次单一、课程内容和设置滞后，培养的毕业生同质性强、实际工作能力差，难以与市场多样化的需求相适应。例如企业根据生产发展的需要，对劳动者的知识和能力不断提出新要求，但由于体制的障碍，难以做到以需求为导向，致使教育结构和教育体系调整缓慢，导致由其培养的青年劳动者的素质和能力远远不能满足企业的实际需要；许多企业提出急需招收中高层的技术技能人才，但都反映大学毕业生学历越高越不适用。由此可以看出，我国大学生的就业难，有产业、市场的因素，而根子则在于现有教育体制和方式难以培养出企业急需的适应性人才。因此可以说，市场对教育体制改革和教育结构调整提出的急迫要求，是我们探索解决中国就业结构性问题时不得不面对的严酷事实。其二，我国目前正处于工业化的中期阶段，中低端加工制造业和服务业的用人比重一直维持在六成以上，占新生劳动力近一半的大学生根本无法与市场六成以上的中低端需求相对接。这就是中国人力资源市场的现状特点，并且这种状况还将维持相当一段时期，若要进行改变，就必须在产业结构调整、教育结构调整以及发展战略转变方面倾注更大的努力。

（五）人口结构变化导致劳动力供给结构变化

从人力资源供给的数量上看，劳动适龄人口数量的变化是人力资源供给变化的重要原因。随着我国人口增速减缓，人力资源供给格局将发生重要改变。

根据统计资料显示，2012年末我国劳动适龄人口总量为9.37亿人，占总人口的比重为69.2%，人数比2011年末减少345万人。全社会从业人员达7.67亿人，其中城镇从业人员3.71亿人，农村劳动力3.96亿人（农民工总量达2.63亿人）。上述情况表明，我国劳动人口变化的拐点已于2012年出现，就业总量压力仍严重存在，但增速已开始有所减缓。我国人口结构变化的另一个特点就是人口老龄化呈现加速趋势。2011年末全国65岁以上人口达到1.23亿人，占总人口的9.1%，比上年末增加0.25个百分点。与2000年相比，我国65岁以上人口比重上升2.14个百分点。1990—2010年，中国人口的年龄中位数从25岁上升到35岁。

随着我国人口总量增速特别是增量压力的变化，导致劳动力供给结构也悄然有所变化。主要表现为三个特点：一是劳动适龄人口的总量开始减少，退出劳动适龄人口的老年人口逐步增加。二是在新生劳动力供给方面，大学生将占据50%左右的水平。由于高校扩招的后续效应才刚刚显现，所以预计今后若干年这种状况还将持续强化，并将成为一种常态。三是农民工总量特别是跨省流动农民工的增速将进一步减缓，并逐步趋于稳定，中国农村转移劳动力无限供给业已进入尾声。人力资源供给结构变化的这些特点在一定程度上对青年就业难、企业招工难都会产生影响，但我们也应看到，由于改革开放30余年来义务教育和高等教育的不断发展，以及职业教育和职业培训的高速发展，中国劳动力的文化技能水平经过艰苦的努力一直不断攀升。据社科院工经所的一项研究表明，若以某行业劳动力的学历素质衡量该行业的技术等级，则发现中国目前制造业整体产业技术层次已经大体相当于发达国家上世纪90年代水平。如果能够在人力资源的综合开发和充分利用上下功夫，我们有可能获得持续的人口红利，并缓解由此产生的就业结构性矛盾。

二、就业结构性矛盾正在逐步成为影响我国就业的主要矛盾

改革开放32年来，我国经济持续快速发展，平均每年增长9.9%，至2012年全国经济总量达52万亿元，居世界第二位，人均收入已达6500美元。经济规模的扩大增加了就业容量。据统计，至2012年末，社会从业人员已达7.67亿人，其中城镇从业人员3.71亿人。城镇登记失业率多年来保持在4.5%以内（近五年城镇调查失业率也一直在5%左右）。而近几年，虽然人力资源市场供求基本处于平衡点，但供求不对接不匹配的问题却越来越严重，越来越多的企业面临招工难，越来越多的大学生反映找工作难。情况表明，在产业结构调整的大背景下，由于各方面因素的综合作用和影响，就业结构性矛盾日趋凸显，如果处理不好，不仅会对我国就业产生不利影响，并且会对经济转型和结构调整带来不利影响。例如，当前一些产业的产能过剩现象十分突出，其中钢铁、水泥、平板玻璃、造船、电解铝等，涉及到需分流安置的职工高达几百万之众，对我国就业的影响将是十分巨大的。解决不好，不仅对经济发展产生不利影响，甚至有可能触发经济滑坡，导致“硬着陆”，阻滞经济结构的转型升级，延误2020年全面建成小康社会目标的实现。因此，我们必须保持高度警惕。

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（一）影响就业规模的持续扩大

一般来讲，就业需求是派生需求，就业结构性矛盾与产业结构调整密切相关。就业结构性矛盾的加剧，对就业规模的扩大产生影响，主要表现在对低端产业的调整和高端产业的发展两方面。

现阶段我国产业结构还处于中下收入国家水平，劳动密集型产业比重较大，无论从工艺路线还是从产业链看，低端特征都很明显。而当前我国劳动密集型产业面临着极大压力：一方面是发达国家对我国低端制造业产品需求不断下降，而发展中国家又在不断生产与我国同类的产品并大量出口到发达国家，由此对我国形成明显的替代压力；另一方面是国内各项成本的上升，尤其是对劳动密集型产业极为敏感的人工成本的上升，导致低端产品成本大幅上扬，这种情况在沿海外向型经济发达地区尤为突出，许多大量使用劳动力的企业都面临着招工难的尴尬处境。在这种双重挤压下，一批劳动密集型和资源密集型企业被迫从沿海转向内地，甚至向国外低成本地区转移，有些被迫关闭，有些则被迫淘汰旧设备引进新设备，致使部分生产环节和岗位消失，从而挤压流转出大量低端劳动力。据调查统计显示，广东2008年实施“双转移”战略以来，全省共转移企业6000多家，关闭“两高一低”企业7.2万家，涉及裁员500多万人。该省纺织行业上世纪90年代中期产量约150万锭，每万锭用工800人，近年引进宽幅高速织机等先进设备和技术后，每万锭只用73人，生产操作工裁减近九成。分析显示，在产业结构调整过程中，流转出来的大部分是低端劳动力多为农民工，从而不可避免的对当地就业规模和大批从业农民工造成影响。

就业结构性矛盾对高端产业发展的影响也十分明显。高新技术产业、先进制造业和现代服务业逐步兴起，对高层次、高技术人才需求明显增加，其本身具有较强的就业拉动作用，而其产业链的延伸又具有明显的带动就业作用。但由于我国劳动力结构中高层次人才严重不足，传统的人才培养体制和机制难以适应新兴产业对人才的高端需求，人才短缺制约了我国新兴产业的快速发展，也成为新兴产业吸纳就业的瓶颈。此外，高端产业对传统产业的冲击也不可忽视；随着新技术的推广和新生产方式的采用，传统产业必然面临淘汰和转型，会产生一大批失业人员，需要转移安置和再就业，而就业结构性矛盾的存在和加剧，则强化了传统产业改造过程中从业人员的转移安置难度，使得许多破产或濒临破产的企业由于人员转移安置困难而无法实现转型新生。

（二）影响就业质量的提高

就业结构性矛盾的加剧，对就业质量的提高也将产生明显影响，主要表现在以下三方面：其一，影响就业创业环境的改善。就业质量的提高，首先有赖于就业创业环境的改善，以使劳动者更快更好地实现就业。但由就业结构性矛盾的加剧，一方面是有较多就业机会但不能满足青年就业需要，另一方面是有较多的人力资源但不能适合企业生产需求，使得就业环境的改善也面临两难局面，同时对就业政策和就业服务的实施方式和效果也提出了新的挑战。其二，影响就业素质的提高。提高就业质量，关键在于劳动者就业素质的提高及其职业生涯的发展。但就业结构性矛盾加剧导致的市场供求严重不匹配，使一部分学有所成的学子和怀揣一技之长的劳动者难以实现自身的价值，从而挫伤了他们进一步提高自身素质和更好规划职业生涯的愿望。结构性矛盾所导致的市场不匹配，也抬高了创业门槛，初始创业的难度加大，也会使创业者在职业发展和素质提升中陷入迷茫。更为严重的是，由于结构性矛盾所导致的市场信号混乱，使得大量低素质劳动力放弃提高自身素质的努力，而忙于在劳动力市场上角逐普工岗位的工资拔高，从而影响了提高就业质量的进程。其三，影响劳动标准的实施。提高就业质量还包括劳动者就业后工资福利、社会保障、劳动关系等各项劳动标准的落实。国家制定并发布的各项劳动标准是劳动者就业后应享有的基本权益，也是劳动者就业质量的基本体现。但是就业结构性矛盾的加剧却会对劳动者产生负面影响。结构性矛盾所导致的市场不匹配不平衡，从总体上弱化了求职者的市场主体地位，会导致部分企业降低劳动标准招用职工，不为劳动者办理社会保险，不与劳动者签订长期稳定的劳动合同，维持低水平支付劳动者工资。由此削弱了劳动标准的实施力度，从而影响了就业质量的提升。

（三）影响经济的转型和产业的调整

就业结构性矛盾的加剧，还会影响和制约经济转型与产业调整。“十二五”期间，我国将面临着繁重的经济转型和产业调整任务。经济发展方式要从主要依靠制造业向三次产业协调发展转变；产业调整要大力发展一批新兴产业，升级一批传统产业，淘汰一批落后产能。产业结构调整也必然伴随着劳动力结构的调整，如果就业结构性矛盾加剧，人往哪里去的问题解决不好，也必然会拖累甚至反过来影响产业结构的调整。这种影响主要体现在三个方面：一是发展新兴产业面临的高素质劳动力的短缺问题。国际经验表明，新兴产业是振兴本国经济、走出发展困境的有力途径。国际金融危机爆发后，一些发达国家试图通过“绿色新政”，通过开发新能源、发展绿色经济重振本国经济。例如英国预计到2020年，通过绿色新政创造120万个就业岗位。韩国按照“低碳绿色增进”经济振兴战略，到2013年将创造150多万个就业岗位。我国战略性新兴产业也正在启动发展，但面临的最大瓶颈依然是高素质专业人才和技能人才的匮乏。二是改造传统产业面临的劳动力的转移安置困难问题。中国作为制造业大国拥有庞大的传统产业，因而在产业调整中也面临着沉重的改造升级任务。传统产业改造难点在于从业人员的安置。新世纪之交，我国用了十年时间消化近3000万国有企业下岗失业人员，即证明如果“人往哪里去”的问题不解决，产业调整和企业改革则寸步难行。实践证明，如果不改变传统产业低素质劳动力密集的状态，并使其从业人员的素质能力得到较大提升，转移安置和再就业就难以平稳实现，不仅一批被淘汰的企业难以退出，并且一批需转型的传统产业也不可能实现真正的升级。三是构建现代服务业面临的大学生整体能力不足的挑战。服务业特别是现代服务业发达程度是衡量国家产业发展水平的重要标志。近些年来，我国服务业虽有稳步增长，但现代服务业整体发展水平还有待提高。一方面，金融、航运、信息服务、物流等行业的高端服务部分发展不足，有些尚处于起步阶段；另一方面，服务手段、服务产品的创新能力薄弱，特别是金融、法律、研发、创意、广告、物流和仓储等高端的中间需求行业产出比重还比较低。这些情况表明我国现代服务业正处于发展的初级阶段。现代服务业是吸收大学生就业的“大海绵”，发达国家的高校毕业生大量通过本国的现代服务业实现就业，因此，这也是扩展中国大学生就业的重要领域。现代服务业多属于智力密集型产业，对劳动力的素质要求较高，由此对大学生的能力水平提出了更高的要求，对教育体制改革和教育培养模式更新也提出挑战。如这方面改革继续滞后，不仅对大学生就业，并且对现代服务业的发展也会产生不利影响。

三、积极有效应对就业结构性矛盾的重要意义

（一）有利于在继续扩大就业的同时提高就业质量

积极有效地应对就业结构性矛盾，有利于在继续扩大就业的同时提高就业质量。第一，应对好就业结构性矛盾，有利于就业结构更好适应产业结构调整优化的需要。一方面，使低端产业可以从容地面对人工成本上涨的压力，或者有计划的合理调整工资，或者逐步转型升级，从而避免由于企业大量关闭破产或向国外转移对当地就业造成严重冲击。另一方面，高端产业的发展也可以从高素质劳动力的培养和低素质劳动力的职业转换中受益。高端产业，特别是以智力密集型产业为代表的新兴产业，发展的关键在人，特别是高素质劳动力的有效供给。解决好就业结构性问题，有利于消除高素质劳动力的供给瓶颈，为高端产业的高端需求开辟坦途，同时也有效地满足了高质量就业岗位的需求。第二，应对好就业结构性矛盾，有利于开拓就业空间，扩大就业容量。当前国际经济秩序的现状是商品与资本流动门槛低，劳动力流动门槛较高。中国是个人口大国，为了解决就业问题，必须开拓足够的全球就业空间。因此，发展加工制造业，提高中国制成品的出口比重，改革开放以来我们扩展就业的成功经验中重要的一条，就是通过商品出口变相实现劳动力的跨国流动与全球就业岗位的重新配置。解决好就业结构性问题，有利于稳定出口加工制造业的人工成本与职工队伍，便于各地充分挖掘出口加工的优势，实现承接农村劳动力转移和提升劳动力素质的双赢。第三，应对好就业结构性矛盾，有利于我国服务业的发展。2012年，中国服务业增加值占国民经济的比重低于发达国家达20几个百分点，而且就业比重差距更大。李克强总理在全球服务论坛北京峰会讲话中指出，服务业是最大的就业“容纳器”，今后新增就业主要靠服务业吸收。发展服务业，一方面可以发挥传统服务业吸纳中低端就业的优势；另一方面在加快现代服务业的发展中，为大学生就业提供人尽其才，才尽其用的更广阔空间。解决好就业结构性问题，可以为服务业发展提供更广泛的人才培养和人才储备，使得中国劳动力的储备不仅面向制造业，也同时面向服务业，从而扩大了就业空间，增加了就业渠道。此外，现代服务业，尤其是生产性服务业大都位于产业链的高端，例如研发设计、法律咨询、广告创意、物流仓储、批发零售等蕴含着大批量的高质量就业岗位。解决好劳动力供给结构与现代服务业发展的对接问题，无疑将会大大提升就业的质量。

（二）有利于在保证就业稳定的同时保证社会稳定

积极有效地应对就业结构性矛盾，既有利于保证就业稳定，也有利于保证社会稳定。第一，能够有效化解产业结构调整产生的负面影响，在结构调整中发挥“稳定器”的作用。产业转型和转移调整既可以创造新就业岗位，开辟新就业渠道，也肯定带来企业关闭、转移和岗位流失，问题的关键是要在劳动力的培养、职业转换、分流安置上下大力气，这样就能较好地防止就业矛盾加剧，消融产业结构巨大变化产生的震动，就能够在保证就业局势稳定的同时保持社会环境的平稳。第二，能够防止“空心化”带来的冲击。特别是新技术的出现，极大地改变了产品的生产方式和生产流程，加剧了生产环节的分割。为了降低人工成本，缓解劳动力供给与企业需求不匹配等问题，许多企业大量采取了外包、内包等生产流程分割的做法，将价值含量低的非关键环节转移到企业外甚至国外组织生产。这种做法无疑会对当地就业稳定甚至社会稳定造成冲击。发达国家由于制造业空心化问题严重带来的惨痛教训，值得我们认真反思。直面并认真解决这类就业结构性问题，在企业实体遇到困难时采取切实措施援企稳岗，对化解产业结构调整产生的副作用具有重要意义。第三，能够通过促进新兴产业的发展提高就业的稳定性和可持续性。新兴产业特别是战略性新兴产业具有提高就业质量、增强就业稳定性的强大功能。解决好就业结构性问题，一方面为新兴产业的发展培养输送专业技术人才和高技能工人，有利于促进新兴产业的高质量就业，从而提高就业的稳定性和可持续性；另一方面，继续抓好传统产业的转型升级和维护改造，有利于承接农村劳动力的有序转移和中低端劳动者的职业转换与分流安置。

（三）有利于为经济转型和产业升级创造条件

积极有效地应对就业结构性矛盾，无疑将为我国经济转型和产业升级创造基础条件。第一，应对好就业结构性矛盾，必将促进我国技术技能人才队伍的建设，为经济转型和产业升级提供强大的人力资源储备。中国人力资源市场的现状是劳动力整体素质不高，供求结构性矛盾突出，劳动力转移不充分，产业后备军建设有待加强。这种现状制约了经济转型和产业升级。然而时不我待，打造经济“升级版”的军号已吹响。国家已对战略性新兴产业和高新技术产业的发展做出了具体部署，并提出了明确的发展目标。因此，在解决就业结构问题过程中，进一步改善人力资源供给的现状，为新兴产业发展提供充足的产业后备人才，为传统产业的转型升级开通职业转换和分流安置的渠道，无疑将为中国经济转型和产业升级提供强大支撑。第二，应对好就业结构性矛盾，将进一步改善人力资源生态系统，促进发现和培养引领产业发展的技术技能人才。国际经验表明，经济转型和产业升级不仅要依赖强大的产业后备军，并且更要有赖于产业人才的引领和驱动。从解决就业结构性问题入手，全面改善中国人力资源的生态系统，建立健全人才，特别是具有开拓引领作用的产业人才的发现、培养和使用机制，将对我国经济转型和产业升级起到强有力的推动作用。在这方面，我国业已出台了一系列方针政策和具体措施，关键是要进一步落实、深化和完善。第三，应对好就业结构性矛盾，必将强化人才的集聚效应，使人力资源市场充分满足企业的各类用人需求。人才链条与产业链条一样，一旦成气候，往往产生集聚效应。产业链条的强大在于产业链的完善，各类企业齐聚，形成了相互依赖的生态系统。人才链条的齐备则表现为在人力资源市场上各类劳动力供求能够实现无障碍对接，最终也有利于形成适应各类人才发育的良好氛围。我国现代化产业的发展，不仅需要强大的产业链，也需要强大的人才链；不仅要有人力资源总量的优势，还要能门类齐全，专才通才齐备。积极有效地应对就业结构性矛盾，有利于打造出支撑我国产业发展的强大的人才链条，从而推动我国逐步从制造业大国迈向制造业强国。

四、积极应对就业结构性矛盾的指导思想

（一）高度重视就业结构性矛盾带来的新挑战

由于我国就业长期处于劳动力供大于求的总量矛盾占主导性地位的格局，即使有结构性矛盾，也往往处于总量性矛盾之中或位于其下。因此人们的认识往往局限于只要多开发岗位就能解决好就业问题，同时也认为现有的以开发和创造更多就业岗位为主的政策措施已经够用。而面对着当前结构性矛盾上升并在一些地区已逐步成为主要矛盾时，面对着就业难与招工难两难并行的复杂局面替代了过去一难独行的格局时，由于认识的不统一，往往容易产生思想混乱。因此，必须向全社会发出明确的信号：

1.就业的结构性矛盾已逐步上升并将成为就业的主要矛盾。从总量上看，城市青年和困难群体、农村富余劳动力仍然居多，就业的巨大压力并未减轻，但其表现形式也会更多地融于就业结构性矛盾之中。因此，当我们强调就业压力大、就业矛盾尖锐时，一定要让大家清醒认识到这种就业主要矛盾正在转换的新格局。

2.就业结构性矛盾产生于多种因素，表现更为复杂。产业结构、城乡结构、企业结构、教育结构、人口结构、消费结构等的变化，都会带来就业结构性矛盾的加剧，而因企业招不到人而停工、淘汰落后产能带来批量下岗，劳动者找不到工作而失业的情况一旦超过承受能力，就会严重影响经济发展和社会稳定，并且会给就业局势的稳定带来更大的冲击。因此，当我们强调就业工作的重要性时，一定要对结构性矛盾带来的巨大风险发出预警，引起人们高度警惕，重视对就业结构性问题的研究解决。

3.缓解就业结构性矛盾的难度更大，并且要多措并举。针对新形势下的新问题，促进就业的政策措施重点也要从原来以扩大需求（开发岗位）为主逐步转为以改善供给（提高素质、转换观念）为主线，并与扩大需求和优化匹配（服务信息工作）紧密结合，同时并举。因此，各级政府和就业工作系统必须相应调整和充实积极就业政策，并在操作执行中加强针对性，更加讲求实效。

（二）明确目标，把握好几个着力点

缓解就业结构性矛盾的中长期目标是：与经济转型和结构调整相适应，确定优化就业结构的目标、路线图和时间表，并健全完善相应的政策体系和工作机制，以实现积极有效地应对日益突出的就业结构性矛盾，争取在“十三五”期间形成长效机制。近期要着重解决好两方面的突出问题，一是在化解产能过剩过程中，实现人员平稳转移，将失业风险降到最低。二是适应新兴产业发展的需要，尽快培养出一大批高素质劳动者特别是创新创业人才和技术技能人才。在工作中应把握好以下几个着力点：

1.坚持在经济转型和结构调整中贯彻实施就业优先战略，以促进协调发展作为保持就业局势稳定的重要条件。进行经济转型和调整经济结构是解决当前经济运行深层次矛盾的现实选择，也是拓展未来发展空间和提供长期动力的根本途径。近些年来，经济结构调整取得的积极变化，离不开就业局势基本稳定所创造的宽松条件。今后一个时期，经济结构的调整力度将会进一步加大，步伐也会进一步加快。为适应这种趋势，一方面要妥善处理好经济增长和调整结构的关系，使经济增长做必要的降速，为结构调整准备空间；另一方面，更要注意处理好调整结构和促进就业的关系，坚持以人为本，切实贯彻就业优先战略。这不仅是调整经济结构的重要保证，也是缓解当前十分突出的就业结构性矛盾的根本所在。在经济转型和调整结构过程中，要确保就业局势的稳定，无论是化解产能过剩，还是实施产业升级换代，都要首先考虑是否有利于就业。同时，将产业政策与就业政策相互衔接、相互融合，避免彼此脱节和分割。逐步建立起促进结构调整和稳定、扩大就业良性互动、协调发展的机制。

2.坚持市场就业导向，以完善市场机制作为促进人力资源匹配和解决好就业结构性问题的根本方向。“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的就业方针，是在长期就业工作实践中总结并不断充实完善的，其核心是以市场就业为导向，明确了促进就业的劳动者和企业的主体地位与政府的责任，成为促进就业发展的正确指针。在新形势下，仍然要坚持实行这一方针，并且要更加注重强化和完善市场机制，使其在资源配置中起决定性作用。同时通过积极就业政策的引导和扶助，来保证市场健康运行，促进人力资源的有效匹配，防止市场失业风险超度。这是解决好就业结构性问题的根本方向。

3.坚持大力加强教育和培训的针对性、有效性，以提高劳动者整体素质和就业技能作为解决好就业结构性问题的主要抓手。从长远来看，新兴产业的发展及其生产规模的扩大，将会在未来创造新的工作岗位，增加新的就业机会。但从当前实际情况看，在产业结构调整升级的初始阶段，企业对劳动力的需求发生巨大变化，大量不适应新需要和缺乏新技能的劳动力面临被淘汰；与此同时，新产业、新技术发展中所需要的高素质劳动力在短时期内难以培养出来，造成尖锐的就业结构性矛盾。因此，能否尽快有效地提升劳动者整体素质，成为关键所在。要瞄准经济结构调整和产业发展的实际需要，加强针对性教育和培训，突出有效性和实用性，切实提高劳动者整体素质和就业创业能力，从而使在夕阳产业从业的劳动者顺利实现转岗转业，使新兴产业发展急需的人才尽快得到满足。特别是抓紧培养造就一大批既有很强专业技能，又有一定技术革新和技术应用能力的技术技能型人才，这不仅是推动经济增长和产业发展的重要保证，也是解决好就业结构性问题不可或缺的抓手。

4.坚持体制机制改革创新，以充实和提高积极就业政策的效应作为解决好就业结构性问题的有力支撑。我国积极的就业政策已实施多年，取得显著效果，对促进就业持续增长和保持就业局势稳定发挥了至关重要的作用。当前，面对就业总量矛盾尚未缓解而结构性矛盾不断加剧的情况，要依靠实施积极的就业政策来加强引导和助推支持，关键是要调整和充实积极就业政策并提高其针对性、实效性。要针对日益尖锐突出的结构性矛盾，从体制机制改革创新入手，对积极就业政策的覆盖范围、扶持力度、资金支出结构、教育培训制度和就业服务方式等方面进行梳理，加以调整和充实，并与产业政策、财政金融政策、城镇化政策等进一步对接融合，使其在新形势下发挥更大的效应，为解决好就业结构性问题发挥导向作用，提供强有力支撑。

五、有效应对就业结构性矛盾的对策建议

针对就业结构性矛盾产生的突出问题，借鉴吸收国际上好的经验，总结提炼国内各地的成功做法，对现行就业政策进行充实和完善，并相应进行体制机制创新，逐步形成有效应对就业结构性矛盾的政策框架和相应的措施办法。

（一）紧贴化解产能过剩工作，妥善做好下岗失业人员的转移就业工作

当前，我国新一轮最严重的产能过剩已成为影响经济结构转型升级的重要障碍。中央已对全面展开化解产能过剩工作做出具体部署。化解过剩产能不可避免的会有一批企业关闭破产和转产，相应地会导致一批员工下岗失业。因此，要高度重视由此出现的失业问题，把社会成本降到最低，维护社会稳定。要认真总结过去十年国有企业关闭破产的经验教训，采取切实可行的措施，千方百计做好这些员工的平稳转移就业工作。一是要引导和规范关闭破产企业妥善安置职工。企业无论是整体关闭破产还是转产、部分停产，都应履行社会责任。有条件的，应通过转岗培训、发展第三产业等措施，使部分员工在企业、行业内部分流安置，平稳转移。各级政府要帮助做好相关工作，提供相应政策支持和服务援助。二是在企业破产关闭时，相关部门要对其加强督导，把好“事前、事中和事后”三道关口，做到“事前定方案、事中稳操作、事后有检查”。企业在事前制定的员工安置方案要具体细致，包括安置去向、培训方式、安置资金筹集和使用途径等，并经职工代表大会或广大员工讨论通过。同时报人力资源社会保障部门批准或备案。企业凡裁员百人以上的，还必须向人力资源社会保障部门报告。在具体操作过程中，要按照安置方案平稳有序地实施，做到公开透明，避免暗箱操作。要特别注意帮助企业采取编印书册、张榜告示和集中办班等形式，搞好政策宣传，并积极组织员工进行转岗培训。对确需分流到社会上的人员，要依法处理劳动关系，给与经济补偿。相关部门要加强事中事后跟踪检查，发现问题及时纠正，特别是对员工的诉求，要认真对待，妥善处理。三是人力资源社会保障部门要将工作前移，深入企业了解情况、宣讲政策、帮助和指导企业谋划安置途径，制定安置方案，协助开展转岗培训。随时掌握新的动态，及时解决出现的问题。同时，对分流到社会上的失业人员，由公共就业服务机构及时提供服务，制定促进就业方案，提供就业信息、进行职业指导，组织开展培训，提高其再就业能力，帮助他们尽快找到新的工作。对有能力、有意愿自主创业的，要为他们创造良好的创业环境，运用政策给与大力扶持。四是充分发挥失业保险制度的功能作用，为做好援企稳岗和稳妥转移就业提供资金支持。十八届三中全会决定明确提出，“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”。这为失业保险制度三位一体的独特功能做出了准确定位，指明了发展方向。要尽快扩大失业保险基金的现有使用渠道，扩大支出范围，面对化解产能过剩中出现的失业风险，充分发挥作用。要将失业保险基金与中央、地方财政的就业资金统筹使用。可作为扶持援助失业者个人求职就业全过程的补贴，以支持其顺利实现转移就业；还可用于企业开展转岗培训，给予参加培训员工生活补贴，用于组织生产自救和灵活就业者的社保补贴、劳务补贴等等，以支持企业更好地做好员工的分流转移工作。对正在寻找工作的失业人员，及时发给失业保险金，保障其基本生活，并扶持其自主创业或再就业。此外，从预防失业、促进就业出发，可根据实际情况，把失业保险基金用于在一段时期内不裁员或极少裁员的企业，为其职工提供岗位补贴、社会保险补贴，支持企业稳定就业。对参保失业人员中凡符合条件的，运用失业保险基金提供职业培训补贴、职业介绍补贴、职业技能鉴定补贴等，自主创业的给予创业补贴。为此，需要尽快把东部七省市扩大失业保险基金支出范围试点的经验和其他一些地方行之有效的做法加以总结，形成国家制度固定下来，使之长效化，并允许各地根据实际需要，针对失业风险加大的问题，制定具体政策措施，充分发挥失业保险制度保障生活、预防失业、促进就业的作用，稳定就业局势。

（二）教育培训要与产业发展紧密结合，从源头化解就业结构性矛盾

1.结合新兴产业发展和优化产业结构，加快培养新的高素质的产业大军。目前，各地在积极推动产业升级过程中，都开始意识到必须采取切实措施，下大力气提高劳动者的整体素质，尽快培养和造就一支新的既有专业技能，又有较强的技术创新和应用能力的现代化产业大军，一是要提高农民工的整体素质。农民工是我国产业大军的重要基础力量，提高其整体素质，也是打造新的产业大军的基础。因此，要加快提高农民工的技术技能水平，将新生代农民工作为提高农民工整体素质的重点对象，结合他们普遍具有一定文化程度，愿意在城市谋求发展，具有学习提高技能动力的特点，根据产业升级对不同层次技术工人的需要，有针对性地进行多层次职业培训。通过技工学校和企业合作，提升骨干人员的专业技术技能水平，使其成为符合产业升级需要的高级技工；通过企业岗位培训和社会职业培训机构的专业培训，实现大部分人员技术技能水平的提高，成为适应转型需要的中级和普通技工。二是要提高大学生的专业技能。大学生是新的产业大军的重要来源和未来的骨干力量。应在他们具有专业知识基础上，通过培训机构追加培训、到企业实习见习等多种措施，加强对大学毕业生的职前职后培训，强化他们职业发展和岗位能力提升，使其成为具有研发和操作能力的智力型员工。对缺乏专业技能和所学专业不适合需要的大学毕业生，要帮助他们充实专业技术和强化操作技能，使其尽快实现就业并适应企业需求。三是提高在职员工的技能尤其是技术人员和管理者的水平。企业要针对生产发展的需要，适时组织员工在企业、行业内部或到社会培训机构进行能力提升培训，使他们掌握新的技能和新的管理知识，为企业和个人职业发展创造条件。总之，要通过对重点群体分类实施的培训计划，使农民工、大学生和在岗员工的技术技能水平都有较大幅度的提高，为造就一支新的高素质的产业大军奠定基础。

2.进一步深化教育制度改革，形成大体适应产业发展需要的教育体系和相应机制。当前，我国高等教育的总体供给能力与教育规模有很大的提高和扩展，但教育与产业发展不相适应的问题也更加突出。从体系机制来看，学校教育体系过于封闭，普通教育与职业教育的沟通不够，职业培训与终身教育体系不健全，多元办学体制未形成，学校法人制度不完善，难以按经济社会发展变化来调整办学方向和培养重点；从教育结构上看，主要是中职和普通高中、职教与普教之间的比例不合理，专业结构、层次结构不合理，难以培养经济结构调整中急需的各层次人才；从质量上看，主要是毕业生综合素质偏低，缺乏操作技能，专业课程设置及内容不适应产业升级需要，由此培养的学生与产业企业需求难以对接。因此，要针对上述问题，对教育体制进行深入改革，形成以培养实用技术技能为主线的教育体系，一方面能够快速回应产业企业需求，另一方面能够根据需求灵活地进行调整。具体来讲，一是大力调整教育结构。对普通高等院校进行与社会对接的职业化、专业化改造；加大高等中等职业院校比重；同时打通中职与高职、职教与普教相对封闭的教学体制，实行开放办学，加强贯通与衔接。二是全面落实学校办学自主权，由学校根据行业、市场发展需求，灵活调整专业结构和课程设置。三是着力建立一支能够与研发和生产紧密结合的高素质的教师队伍，带动原有教师队伍和传统教学模式的改造，以适应当代社会生产发展的需要，切实提高教育质量。

3.大力提升职业技能教育地位，重点发展以校企合作为基础的现代职业教育培训体系，抓紧构建和完善终身培训制度。近年来，我国的职业技能教育有了长足发展，但仍然存在认识不足、重视不够、扶持力度不大等问题。因此，一是要摆上重要位置，加大扶持力度。必须改变过度看重学历教育，轻技能教育的传统观念和做法，把职业技能教育看作培养技能型人才的主要阵地，摆在更加突出的位置。要统筹规划，合理布局，加大开展技能教育的实体比重，并在教学场地、设施设备、师资培养、经费投入等方面给予更大的扶持。可在试点基础上，建立一批新的职业技能院校，培养兼有专业技术与操作技能的通用人才，颁发兼有高学历资格和高技能资格的双证书，打通高技能劳动者的成才通道。尤其是在中西部人口大省，建立这样的技能型高等院校，不仅可以缓解技能人才不足的发展瓶颈，而且可以让大批适龄农村青年接受更高层次的教育，拥有更好的职业发展前景。二是要构建门类齐全、结构合理的现代技能教育体系，以培养技术技能人才为核心，以适应产业和企业需求为出发点，以服务人的职业生涯终身发展为立足点，形成覆盖全员、形式多样且能够培训高、中、初不同层次技工的技能教育网络。要充分发挥企业培训基地和社会培训机构的主导作用，鼓励其实行定向招生、定向培训、订单培训等新形式，使经过培训的人员能够更好、更快的与企业需求匹配。要注重推动企业建立职工全员培训制度，全面提升在岗职工技能水平，通过企业自身培养与院校合作培养，缓解企业技工短缺问题。三是要积极倡导和推行校企合作。每所高校都应选择符合产业发展方向的企业与之建立长期合作关系，按企业需求，实行订单式、定向式培养人才，或请企业管理技术人员参与教学，或将大学生送到企业实习，或由企业定向招录人员，等等，从而开通大学生直接到企业就业的通道，不仅可以满足企业自身对人才的需求，也有利于解决大学生就业难问题。做好这项工作，需要由财政给与资金扶持。要进一步完善大学生实习、见习补贴政策，并落实到位。四是要结合产业发展需求，采取多种措施，搭建高技能人才培养平台，特别要加强重点城市公共实训基地的建设，瞄准产业变化中对高、新、专、特技能的需求，发挥基地独有优势，面向企业、院校开展实训和鉴定，为企业加速培养所需高端人才。五是要进一步发展各类非学历、非全日制的职业继续教育，抓紧构建和完善终身培训制度。配套相应的鼓励参与培训的资金补贴政策和技能鉴定服务，使没有机会接受高等教育的成年人和需要更新技术、提高职业技能的人员，在任何时候都能有机会、有条件通过继续教育，提升能力，获得相应的职业资格证书或高等教育学历证书，不仅能适应生产发展的新要求，也有利于劳动者自身职业生涯的发展。

4.切实加强新职业及其标准的开发，健全完善职业技能鉴定制度，形成科学合理的人才培养引导机制和评价机制。科技进步推动产业结构调整变化，直接反映到职业上来，职业的分化、聚合、新生和消亡，不仅影响到教育培训的专业、课程设置，也影响到对劳动力质量的评价。一是要加快完成国家职业分类大典的修订编写工作，并抓紧形成及时跟进产业兴衰和行业职业变化适时调整的机制。二是在国家统筹协调下，组织由各省和主要行业参与的职业开发专家委员会，抓紧组织修订现行职业标准，及时开发新职业及其标准，加强新职业及其标准的宣传发布，以形成科学、合理的人才培训引导机制和评价机制。三是进一步健全职称评定和职业技能鉴定制度，完善人才评价的制度和机制。

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（三）完善和充实积极就业政策，并使就业政策与产业政策、城镇化政策更好衔接，实现经济结构调整与促进就业的良性互动

1.进一步完善和充实积极的就业政策。积极的就业政策是解决就业结构性问题的基本保证。当前，要针对就业结构性矛盾加剧的新形势，适时充实和完善政策。要把着力点放在改善就业结构、提高劳动者素质、提升就业质量和保持就业稳定上来。为此，要抓好四个结合：一是要与“调优”劳动者素质相结合。除了前述深化教育制度改革、发展以校企合作为基础的多层次的职业教育培训体系，完善终身培训制度等措施以外，要优化各级财政就业资金支出结构，并结合失业保险制度预防失业、促进就业功能的发挥，加大用于各类群体人员就业培训和员工在职培训的资金支持力度，支持公共实训基地建设，为提高劳动者素质提供重要支撑和保证条件。二是要与“调轻”就业结构相结合，加快发展第三产业特别是现代服务业。一方面要在推动与生活相关的现代服务业的发展上下功夫，包括电子商务、社区服务、家庭服务、健康服务、养老服务等，形成放开搞活就业扶持的相关政策。另一方面，要在推动与生产相关的现代服务业上下功夫，包括研发、信息、科技、物流、金融、咨询等智力密集型领域，实行鼓励支持创新研发带动大学生就业的政策。在推动发展中，要切实落实相关的便利工商登记、财政支持、金融信贷、税收减免等扶持政策。就业和社会保险政策要主动跟进，在小额贷款、就业资金扶持、社保补贴、岗位补贴等方面加大扶持力度，营造良好条件，引导劳动者进入上述领域就业创业，最大限度的满足发展需要，使就业结构由重型化向轻型化方向转变。三是要与“调高”就业质量相结合。应从保持就业稳定出发，重点增强农民工和灵活就业人员就业的稳定性。运用社会保障和就业的联动、落实社保补贴等措施，解决流动就业的后顾之忧，有效防止大的波动，维持就业稳定。四是要与“调宽”相关政策相结合。应调整和放宽积极就业政策中的金融税收政策，对那些有利于缓解就业结构性矛盾和扩大就业容量的产业、企业、事业单位拓展和放宽融资渠道，特别是对发展型中小微企业、升级型劳动密集型企业、创新型智力密集型企业等进一步加大扶持力度。通过运用金融税收政策，支持产业结构优化和实体经济发展，实现就业的扩展和提升。

2.将就业政策和产业布局紧密衔接，形成良性互动。各级政府调整产业结构和产业布局时，应优先考虑扩大就业规模、改善就业结构、创造良好就业环境的需要。一是在经济转型和结构调整中，应该充分利用我国幅员辽阔，区域发展不平衡，产业发展回旋余地大的特点，实施有利于发挥劳动力比较优势的产业梯次转移和升级战略，形成合理的产业层次与区域布局，扩大就业的空间。沿海地区可着力发展高技术产业，延长产业链，延伸扩展就业；中西部地区可在降低能耗，减少污染的前提下，承接沿海地区的劳动密集型产业转移，形成区域梯次产业结构，以就近吸纳农村劳动力转移就业。二是在优化产业结构和推动产业升级时，要同时谋划扩大就业与平衡劳动力供求匹配的策略和措施。在重点发展战略新兴产业吸纳中高端人才的同时，也要继续发展有助于增加就业含量的产业和生产服务项目，形成产业结构和就业结构整体优化。更要充分考虑我国劳动力资源供给的数量和质量状况，把促进经济发展和保持就业稳定，实现更高质量就业有机结合起来，统筹规划，协调推进。探索符合各地实际并具有特色的道路，形成推动发展与促进就业协调共进的新格局。三是就业工作要更加积极主动地适应经济发展方式转变，为新兴产业发展培训、输送高素质的适用人力资源，改善劳动力供给结构，提高劳动力供求匹配度。

3.在加速城镇化过程中，推进农民工成为新市民，使其从流动大军变成稳定就业的力量。近些年来，我国城镇化进程明显加快。下一步，提高其质量和水平迫在眉睫。为此，首先要解决的是流动人口能否安居乐业的问题。这就需要使大多数进入城镇就业的农民工成为新市民，真正融入城市。使人的城镇化带来新的生产活力，更大的消费动力，也为就业持续发展和提高积聚后劲，具体来讲：一是要积极跟进就业政策，并与城镇化政策有机衔接。要切实消除各种壁垒，使他们能在城镇稳定就业、安居乐业，做到就业有机会，工资有提高，社会保障可享有，职业发展有前景，从而使他们由城乡之间流动的大军变为城市稳定的就业队伍，成为产业大军中的稳定力量；二是要加强教育和培训，不断提高其整体素质，使其能够适应城镇化建设和经济社会发展的需要。三是要深化户籍、土地等制度改革，使他们及其家庭成员享受城镇居民待遇，特别是抓紧解决好其家庭居住、子女教育、医疗卫生等问题。

（四）推动劳动者自主创业，支持中小微企业的发展，巩固扩大民营中小微企业的就业阵地

1.推动劳动者自主创业。劳动者自主创业不仅自己实现了就业，并且还可以带动更多人就业。如果具有一定专业技能的劳动者开辟的创业项目属于新兴产业，还有利于助推本地区新兴产业的发展，在一定程度上缓解新兴产业因缺乏人才发展受阻的问题。因此，引导支持越来越多的劳动者实现自主创业，对缓解就业结构性矛盾将产生重大作用。目前，许多地方已有很好的创业氛围和环境，需要进一步做好的工作，一是引导劳动者选好、选准创业项目，这关系到创业的实效性和成功率。要建立和充实创业项目库，并通过产业行业目录清单、市场职业信息的汇集、分析和发布，引导创业者避开夕阳产业项目，在有市场前景的新兴产业、现代服务业中选择项目创业。要积极支持推动网络创业、绿色创业等新的业态发展，开拓更广阔的创业领域。二是对现行扶持政策要进行梳理，根据劳动者自主创业的新情况、新需求，予以充实和完善。对在符合产业发展方向的行业创业的，应在场地、资金、融资、税费等方面给予大力扶持和优惠，以保证劳动者顺利创业。对需要提高技能、了解创业知识的，要及时进行免费的技能培训和开业指导。对创业者吸纳其他人员就业的，要给与一定周期的社会保险补贴和工资补贴，以鼓励和支持创业者长期创业，并为稳定就业作贡献。

2.支持中小微企业的发展，扩大其吸纳就业的能力。中小微型企业是劳动者就业的主要阵地，也是创业者成功创业后的依托和载体。但中小微型企业在发展中所面临的经营环境差、成本上升、融资困难和税费偏重等问题却始终没有缓解。为进一步支持和推动中小微企业健康发展，一是要认真落实企业扶持政策。中央已出台一揽子政策措施，当前关键是要落实到位。对中小微企业特别是民营小微企业，凡符合产业发展方向的，要采取措施，切实降低开办条件，放宽融资限制，尽量减免税费，彻底解决阻碍其发展的瓶颈问题，为其发展创造良好的环境。二是搞好政策配套实施。要进一步完善充实鼓励和支持中小微企业吸纳就业的扶持政策，并与鼓励支持创业的政策和促进小微企业发展的经济政策同步配套实行。对在小微企业灵活就业的人员给予社会保险补贴。企业需要资金扶持的，人力资源社会保障部门要帮助落实小企业贴息贷款，促其稳定发展。三是引导小微企业健康发展。为避免小微企业因生产项目不符合产业发展要求而被市场淘汰，丢失就业阵地，相关部门要及时提供产业发展信息，引导小微企业按照产业升级和结构调整的新要求，发挥自身生产经营灵活的特点，及时调整生产项目，力求在市场中能生存，促发展。

3.全面深入推进创建创业型城市工作，建立创业新机制。近些年来，以创建创业型城市为抓手的以创业带动就业工作蓬勃开展，组织领导、政策支持、创业培训、创业服务和工作考评五大体系得到建立和完善，一大批城市成为创业型城市，促进了当地就业和经济的发展。当前，要继续推动创建工作更加深入开展，并与缓解就业结构性矛盾有机结合。在具体工作中，要将建立创业长效机制、完善创业环境与推进小微企业发展同时并举。一是要贯彻十八届三中全会提出的明确要求，建立政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业的新机制。要认真总结近些年来开展创城工作的经验和做法，从政府责任、社会义务和劳动者动力三个方面查找薄弱环节，及时解决存在的问题。将创城中建立的五大体系不断予以充实和完善，并作为长期的制度和政策安排使之固定下来，形成创业的新机制，这是推进创城工作的根本保证。二是要将创业氛围和创业环境作为创城工作水平是否提升的重要标准。采取加强舆论宣传、协调部门工作、推进政策落实等相应措施，有针对性地予以改善。三是要在制定和落实扶持政策、引导推进小微企业发展上花大力气，使小微企业作为创业的后续载体，数量能够持续扩大，生产经营能够保持稳定。四是要将建立创业新机制、完善创业环境和推进小微企业发展这三项工作相互结合，互为动力。在整体推进中，要把着力点放在解决实际问题上，通过调整具体政策、改进工作措施，消除薄弱环节，推动三项工作共同发展，取得应有效果。

（五）完善统一、开放、灵活的人力资源市场，加强信息匹配服务，加强对企业用人的指导和对劳动者的就业指导，更好化解摩擦性失业和招工难问题

1.加快构建统一开放、公平竞争的人力资源市场，并增强其灵活性，形成有利于劳动力在产业（行业）和地区之间合理流动的市场机制。在产业结构剧烈变动引起劳动力转移、流动的情况下，建立灵活、高效的市场流动机制，对于有效配置人力资源，调节劳动力供给具有十分重要的作用。目前，我国人力资源市场体系已基本形成，但是劳动力流动还存在制度和政策方面的障碍，需采取措施，尽快解决信息不对称、服务不规范、规则不平等问题。一是要健全人力资源市场法规。加强统一规范、灵活、高效的人力资源市场建设。消除就业歧视和行业（企业）垄断，打破各类劳动者求职的身份界限，营造公平竞争的市场环境，推动形成统一开放、灵活高效的市场运行机制，逐步加大和发挥市场机制在人力资源匹配中的作用。二是要加强区域人力资源合作。根据区域产业梯次转移和城市化进程，积极引导劳动力在不同区域、不同产业之间的有序对接和合理流动，促进劳动力就地就近转移就业。三是要进一步规范市场行为，提高公共就业和人才服务水平。通过完善服务手段，加强信息化建设，实行高效服务等措施，强化公共就业和人才服务，促进市场供需合理匹配。要建立覆盖面广的市场供求信息共享平台，实现“一次登记，全程服务”的就业服务普惠化，推动市场供求信息公开透明。定期发布区域产业信息、地区经济发展信息和紧缺职业工种目录，减少就业市场中因信息不及时、不对称所造成的失业。特别是运用信息手段，将衰退产业分流的劳动力及时引导转移到新兴产业创造的新岗位上来，实现无缝对接。

2.大力开展对企业用人和劳动者就业的指导，引导供求双方努力化解两难问题。摩擦性失业和招工难是就业结构性矛盾的突出反映。企业用工模式陈旧和劳动者择业观念不切实际，是产生这些问题的重要原因。在当前产业升级、结构调整的新形势下，许多企业仍然沿用“召之即来，挥之即去”的传统用工模式，缺乏对人力资源的正确认识，忽视对薪酬待遇和劳动条件等的提高和改善，导致招不到人，留不住人；劳动者尤其是有不少大学生和新生代农民工，既不了解社会需求和就业市场，个人求职期望值又过高且不切合实际，导致就业难。解决这些问题，在进一步完善人力资源市场机制的同时，大力加强职业指导显得格外重要。一是对企业用工加强指导。要向企业多做宣传，使其树立人力资源是企业第一资源的理念，引导采取多种措施，加强对人力资源的管理，包括提高工资、增加福利、改善劳动条件、提供培训机会、保障劳动者合法权益等，使其在企业能够从事体面劳动，安心工作，稳定就业。这样，企业才能吸引人、招到人、留住人。要把一些企业的成功做法有针对性的向其他企业推介，引导其主动改变不合时宜的管理使用员工的方式。二是有针对性的对青年人尤其是大学生和新生代农民工进行职业指导。要深入校园、社区并在就业服务机构设立专门窗口，向他们宣讲就业形势、就业政策和人力资源市场状况，以及实现就业和自主创业的典型事例等，使他们了解总体就业情况，正确认识自己，正视现实，摆正位置，选择适合的职业。对新生代农民工，还要宣讲老一代农民工讲求实际，靠自身努力，艰苦打拼的事例，鼓励他们学习和继承。还应根据他们各自的特点和择业意向，指导他们或参加相应培训提高就业能力，或正确定位就业方向，尽快实现就业。三是广泛开展对其他求职困难者的职业指导。这类求职者大多年龄偏大，缺乏技能。对他们进行职业指导，可以帮助其消除悲观情绪，减少求职的盲目性，选择适合的途径和方式尽快找到工作。要了解他们各自的特点、就业能力和就业意向，帮助其确定适合本人从事的职业范围；对有需求的，指导其参加相应的基本技能培训，使其具有必备的就业能力；要介绍讲解就业扶持政策，并与提供就业信息，介绍工作相结合，使求职者顺利实现就业。

（六）完善社会保障，调整收入分配格局，构建和谐劳动关系，建立企业稳定员工和劳动者群体稳定就业的长效机制

为使企业能够稳定员工队伍、劳动者群体能够稳定就业，在完善和落实就业政策的同时，还需从完善社会保障、调整收入分配格局和构建和谐劳动关系等方面入手，这也是解决就业结构性问题的必要条件。

1.加快推进完善社会保障体系步伐。这是在不断变化的市场条件下动态解决就业结构性问题特别是增强就业稳定性必不可少的社会条件。目前，我国还没有真正实现“不管你走到哪儿，社会保险都能办、接着算”的预期目标。为此，一是要进一步加快基本社会保险全面覆盖、全国联网的进程，为人行天下构筑疏而不漏的社会安全网。要以落实《社会保险法》为动力把这件事办实办好。二是着力解决好城乡间社会保险的统筹、区域间社会保险的衔接、职业人群间社会保障的协调问题，还要解决好信息沟通、资金调度、待遇调整、基金安全等一系列问题。

2.及时调整收入分配格局，着力构建和谐劳动关系。收入分配的不合理，会破坏公平公正的社会准则和市场机制的运行，也会加剧就业的结构性矛盾，比如垄断行业畸高工资等，都对竞争有序的市场就业产生极不好的负作用。从结构上看，我国收入分配问题主要表现在三个方面：其一，国民收入分配格局不合理。多年来，居民收入在整个国民收入中的份额、劳动报酬在初次分配中的份额呈逐步下降趋势；其二，不同类群居民收入分配差距持续扩大。2009年，城镇20%高收入家庭人均收入是20%低收入家庭人均收入的2.1倍，2010年扩大到5.4倍；其三，垄断行业、企业与其他行业、企业员工的收入差距继续加大。因此，要深化收入分配体制改革，抓紧调整收入分配格局，及时解决突出问题。一是要兼顾效率和公平，更多地顾及公平。切实落实以按劳分配为主，资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的制度，特别要改变垄断行业、企业依靠垄断地位获得高额利润、高额薪酬的状况。采取有效措施，切实解决劳动者收入过于悬殊的矛盾。二是实现工资增长与劳动生产率增长同步。如果工资不能保持与劳动生产率同步增长，劳动者就不能分享经济增长的成果。要重视教育和技能培训，通过提高劳动者素质不断提升劳动生产率，这是工资增长和劳动报酬提高的基础。为此，要健全工资合理增长的体制机制，推行企业工资集体谈判制度，保障劳动者合理合法权益，增强劳动者在工资决定中的话语权。三是引导企业规范用工，改善劳动环境和员工福利，关心员工生活，及时兑现薪酬，建立良好的企业文化，构建和谐劳动关系，最大限度地稳定员工队伍。这对于促进企业自身发展和保持全社会就业稳定会产生双重的积极作用。

（七）大力加强就业工作队伍能力建设。进一步强化就业政策、就业服务与职业培训、失业保险工作的结合，形成解决就业结构性问题的合力

1.强化对就业形势和矛盾的科学分析、准确判断，提早准备对策方案，及时提出相应政策措施。对当前和今后一个时期的就业形势变化和就业工作面临的矛盾问题进行科学分析，做出准确判断，是做好就业工作的前提。因此，必须大力提高就业工作人员的研判能力。一是要提高工作人员的认识能力。通过组织专门培训，请相关专家讲解宏观经济形势、产业发展状况以及人力资源市场变化趋势等，使工作人员能够正确认识、全面了解相关因素。二是提高工作人员的分析能力。通过组织研讨交流活动或定期召开形势分析会，对就业形势和难点、热点问题进行评判，逐步形成统一看法，既对形势做出准确判断，又能够提高分析能力。三是提高工作人员的处置能力。针对研判的就业形势和分析查找出的矛盾问题，工作人员要提出解决方案和对策措施，既要有创新思维，又要坚持从实际出发，并在组织实施上下功夫，在实际工作中锻炼和提高对复杂矛盾问题的处置能力。

2.对各级就业服务机构提出确保就业稳定的明确要求，加强对政策措施落实成效的监督检查。就业政策的制定和充实完善，是解决就业问题、做好就业工作的重要保证，但能否取得应有效果，关键是要靠落实。为此，一是要不折不扣地将政策落实到位。工作人员首先要认真学习、熟悉政策，吃透政策精神。在此基础上，采取多种形式，广泛宣传，使社会各方面特别是广大劳动者和企业了解政策。对政策规定应予扶持和支持的，要尽快予以落实，务求见到实效。对还没有明确政策规定但需扶持的，要适当放宽条件，尽量帮助解决问题。二是要加强对政策落实的监督检查。各级人力资源社会保障和相关部门要各司其责，对政策的落实情况进行认真地检查指导，总结好的经验及时加以推广，并对存在的问题和薄弱环节提出整改的要求或措施，以促进政策的进一步落实。三是要明确要求各级就业服务机构认真履行职责。就业服务机构承担着推动就业政策落实，提供就业服务，促进就业发展的重要任务。因此，各级就业服务机构及其工作人员要充分认识自身责任的重大，增强服务意识，积极主动、满腔热忱地做好工作。要根据新形势新情况，开发新的服务形式，充实和完善服务手段，改进服务工作，增强针对性、实效性，提供便捷、高效、优质的服务。就业服务机构的领导层要做好谋划、推动的组织工作，并建立绩效评估和岗位考核机制，提高就业服务功效。

3.加强就业与培训、失业保险工作的协调配合，形成合力，防止各自为战。培训、失业保险与就业工作紧密相关，是就业工作的重要组成部分，对推动就业的发展产生直接影响。因此，要树立大就业的观念，搞好三项工作的协调配合，形成合力。切不可以机构设置、部门职责为由，各自为战，彼此分割。一是培训和失业保险的政策制定要充分考虑就业的需要。实现更高质量的就业，需要通过加强培训，提高劳动者的技能水平和就业能力。稳定和促进就业，需要资金支持，而失业保险有大量的基金积累，是有力的支撑。发挥预防失业、稳定就业的作用，也是失业保险的功能所在。要主动搞好政策的衔接，在设计和确定服务对象、服务范围、资金使用和政策支持力度时，都要以促进就业为出发点，统筹考虑，做好制度和政策安排，共同发力，发挥叠加作用。二是培训、失业保险和就业的工作推进要协同运作。这三项工作在一些地区分属不同的内设部门管理，在推进具体工作时，要服从和服务于就业工作的大局，彼此通气，相互支持。对在一个阶段需要完成的某项重点工作，可以统筹安排其他事宜，统一调度工作人员，形成工作的合力，并且建立长效的工作机制。