就业政策1.0：奠定就业政策框架，重点解决再就业问题

记者：2002年，中共中央、国务院印发了《关于做好下岗失业人员再就业工作的通知》，以这个文件为标志，确立了中国特色的积极就业政策。我们把这个文件比作积极就业政策1.0。我国积极就业政策1.0形成的背景是什么？

莫荣：1998年，我国国企改革步入一个重要的时期。政府下决心用3年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业走出困境，并且明确提出“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制”。国企改革带来的职工下岗问题日益突出，引起全社会的普遍关注。解决好数千万下岗职工的基本生活保障和再就业问题，关系中国经济改革的顺利进行，成为社会经济生活中最为紧迫的问题。为此，政府采取了软着陆的办法，重点解决国有企业下岗职工基本生活保障问题。

党中央、国务院要求各级政府要把下岗职工基本生活保障和再就业作为“头等大事”来解决，凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心或者类似的机构，保障国有企业下岗职工的基本生活，促进再就业。从执行的情况来看，主要侧重在下岗职工基本生活保障方面。实践证明，这一政策符合当时的实际情况，取得了较好的效果。

2002年，中央提出的全面建设小康社会的奋斗目标中，把社会就业比较充分列入其中，确立了做好21世纪新阶段就业再就业工作的方针政策。2002年9月，党中央、国务院在北京召开全国再就业工作会议，从战略和全局的高度，深入分析了经济发展、国有企业改革、结构调整和就业工作的形势，提出了“就业是民生之本”的理念。

会议提出，做好下岗失业人员的再就业工作，是当时国家工作中一项重大而紧迫的任务，要有针对性地采取一些综合性的经济社会政策措施来解决就业和再就业问题。会后，党中央、国务院颁布了进一步做好下岗失业人员再就业工作的政策文件，即12号文件。主要内容包括：多渠道开辟就业门路、完善和落实促进再就业的扶持政策；改进就业服务，加强再就业培训；加强对就业的宏观调控。

以2002年党中央、国务院印发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》为标志，中国进入了实施积极就业政策的阶段。

记者：我国积极就业政策包含哪些内容？就业政策1.0对当时的就业形势有何影响？

莫荣：积极的就业政策主要包括五个方面的内容。一是以提高经济增长对就业的拉动能力为取向的宏观经济政策。二是以重点促进下岗失业人员再就业为取向的扶持政策。三是以实现劳动力与就业需求合理匹配为取向的劳动力市场政策。四是以减少失业为取向的宏观调控政策。五是以既能有效地保障下岗失业人员基本生活，又能积极促进再就业为取向的社会保障政策。

上述五项内容在层次上依次递进、各有侧重，在内容上相互配套、缺一不可，在功能上相互支撑、相互促进，构成了积极就业政策的基础框架，标志着中国积极就业政策的框架初步形成。

总体上看，我国第一次提出系统的积极就业政策，为就业工作奠定了新思路。这一阶段工作重点虽然还在国有企业下岗职工和城镇失业人员再就业方面，但农村劳动力转移问题、高校毕业生就业问题、灵活就业的稳定性问题等，也都成为党和政府关注以及就业工作的重要内容。

就业政策2.0：不断调整、充实、完善，就业政策走向法制化

记者：2005年-2008年间，相关的几个文件对积极就业政策1.0进行拓展、充实和完善，形成了积极就业政策的2.0版。就业政策2.0分别在哪些方面对就业政策1.0进行了完善和补充？

莫荣：2005年11月，国务院下发进一步加强就业再就业工作的政策文件（简称36号文件），这是一个承前启后的具有里程碑意义的标志性文件。

从政策内容上看，2005年国务院36号文件作为新一轮积极就业政策，是2002年中央12号文件的继承、丰富和发展。

一是对原政策的延续。即继续保留12号文件规定的税费减免、社会保险补贴、小额担保贷款及贴息等主要扶持政策，并将政策审批截止年限相应延长到2008年底。

二是对原政策的扩展。将厂办大集体企业的下岗职工纳入持再就业优惠证的对象范围。同时，将就业困难人员范围进一步扩大，增加了厂办大集体企业下岗职工中的“4050”人员，以及享受城市居民最低生活保障的长期失业人员。

三是对原政策的调整。主要体现在税收减免政策中：对从事个体经营的税收优惠政策，从原来的没有限额调整为规定限额内按4个税种依次减免；对鼓励企业吸纳就业的税收优惠政策，由过去的按比例减免调整为按实际招用人数定额依次减免。

四是对原政策的充实。增加了对从事灵活就业的就业困难人员的保险补贴政策。这是总结地方成功经验新增加的内容，主要是为了稳定灵活就业人员，有效解决他们的参保续保问题，并有利于就业管理，使隐性就业显性化。

记者：如何评价积极就业政策2.0？

莫荣：这个阶段的积极就业政策是着眼于社会主义市场经济体系的发展完善和国民经济与社会持续健康协调发展的目标展开的，并随着实践的发展而不断深化和拓展。总体上看，36号文件关于积极就业政策完善的内容和特点可以总结为：延续、调整、完善、充实。即在保持连续性、稳定性的前提下，进一步完善政策，根据形势变化和工作实际对部分政策进行调整，为建立就业促进长效机制打下良好的基础。

这个阶段的政策实施、调整和完善的实践，为中国《就业促进法》的出台和就业工作全面进入法制化轨道打下了基础。《就业促进法》将经过实践检验的积极就业政策措施上升为法律规范，使促进就业的工作机制和工作体系制度化，使促进就业的各项政策措施和资金投入法制化，有利于建立促进就业的长效机制，保障中国积极就业政策的长期实施和有效运行。

就业政策3.0：应对金融危机，首次提出稳定就业的政策措施

记者：到2009年，在应对金融危机时形成了更加积极的就业政策，可以说是3.0版。3.0版出台的国内背景是怎样的？3.0对我国当时的就业工作起到了哪些积极作用？

莫荣：2009年是中国进入新世纪以来经济最为困难的一年，经济和就业遭受到国际金融危机的严重冲击。金融危机对中国就业的冲击之大前所未有，突发性危机与固有矛盾叠加使就业矛盾更加突出，企业现有就业岗位大幅减少，减幅达到8.1%。

城镇新增就业同比大幅下降，从劳动力市场的岗位需求情况来看，2008年四季度人力资源市场岗位空缺与求职人数比下降到0.85，是10年以来的最低点。

为应对金融危机对中国就业带来的严重冲击，在就业方面，国务院和有关部门制定并实施了一系列稳定和扩大就业的政策措施。主要包括国务院下发的一个综合性政策措施文件，国办下发的农民工工作、大学生就业和创业带动就业单个文件，还有人社部等部门联合发布的特别培训计划、就业服务系列活动和减轻企业负担稳定就业的3个文件，构成了应对金融危机的就业新政策。

这7个文件从2008年9月底至2009年2月初出台，到2009年5月-6月各省份及地级市也全部出台了配套政策。从中央到地方，政策出台之快、力度之大、含金量之高，历史少有。这些政策的制定和实施，为应对危机冲击、创造新的就业机会提供了丰富的制度资源。

记者：相比以往的就业政策，我国积极就业政策3.0有哪些新突破？

莫荣：我国积极就业政策3.0更加注重完善制度和机制创新，实现三大突破。其一，首次提出了稳定就业的政策措施，通过缓缴五项社会保险费、降低四项社会保险费率减轻企业负担，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴来稳定就业岗位，从而鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，稳定就业局势。这是积极就业政策实施以来，首次提出并实行的稳定就业的政策，填补了积极就业政策的空白，实现了稳定就业与扩大就业的并举。

其二是首次从国家层面启动了危机下的失业应急政策措施，为建立长效的失业预警机制提供了很好的经验。

其三，首次启动了创业促就业，成为应对危机的一个新支撑点。

就业政策4.0：实施更加积极的政策，鼓励就业和创业更好地结合

记者：国务院近日下发的《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，可以说是中国特色积极就业政策的4.0版。我国积极就业政策4.0出台的背景是什么？4.0版最大亮点是什么？

莫荣：在世界经济格局深刻调整、国内外发展环境错综复杂、不确定因素增多的背景下，中国经济增长进入一个中高速增长的“新常态”，将全面实行经济发展方式的转变，统筹协调经济与社会的发展，进一步加快城镇化的进程。面对就业总量矛盾加大、结构性矛盾更加突出的严峻形势，我国将切实把促进就业作为改善和保障民生的头等大事以及经济社会发展的优先目标，继续实施扩大就业的发展战略和更加积极的就业政策，促进城乡劳动者提高整体素质，实现2020年社会充分就业的目标，提高就业质量。

我国积极就业政策4.0有三大亮点：

一是坚持深入实施就业优先的发展战略。强调把稳定和扩大就业作为经济运行合理区间的下限，将城镇新增就业、调查失业率作为宏观调控重要指标，纳入国民经济和社会发展规划及年度计划。加强财税、金融、产业、贸易等经济政策与就业政策的配套衔接，建立宏观经济政策对就业影响评价机制。建立公共投资和重大项目建设带动就业评估机制，同等条件下对创造就业岗位多、岗位质量好的项目优先安排等。这是做好就业工作的重要前提。

二是把鼓励创业和促进就业更好地结合在一起。《意见》围绕促进以创业带动就业，提出了一系列政策，将党的十八大报告提出来的“政府促进就业和鼓励创业相结合”在政策上加以具体化，也顺应并将更好地引导大众创业、万众创新这一经济发展新引擎。比如将小额担保贷款调整为创业担保贷款，最高额度统一调整为10万元，个人贷款在贷款基准利率基础上上浮3个百分点以内的部分由财政贴息。《意见》操作性更强，有利于解决融资难问题，使更多创业群体受惠。这是市场经济下增加就业岗位的有效途径。

三是更加注重政策的可操作性，也就是执行效率问题。如将失业保险基金支持企业稳岗政策实施范围由兼并重组企业、化解产能过剩企业、淘汰落后产能企业等三类企业扩大到所有符合条件的企业；鼓励创业，推广“一个窗口”受理、网上并联审批等方式；将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业一年以上人员调整为失业半年以上人员，等等。这是就业政策落实到位的保障。